Onze Grondwet leidt een kwijnend bestaan

In zijn boek Stuurloos schetst journalist Kustaw Bessems de route naar een overheid die er voor de burgers is en niet andersom. Het eerste hoofdstuk gaat over onze Grondwet. Hierin verwerkt hij inzichten van Wim Voermans, die zijn eerste gast was toen hij in 2021 met zijn podcast Stuurloos begon. Dit artikel geeft een beknopte indruk van het hoofdstuk dat is getiteld De grondwet beschermt ons uitstekend tegen de betere bescherming van onze grondrechten

Enthousiast citeert Kustaw Bessems uit de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk (1798). ‘Het Bataafsche Volks zig vormend tot eenen ondeelbare Staat, en bezeffende, dat het voornaamste bederf van alle Regeeringen gelegen is in de miskenning der natuurlijke en geheiligde regten van den Mensch in Maatschappij…’ Deze ‘bloemrijke Bataafse grondwet’ en feitelijke onze eerste grondwet en ging drie jaar mee.

Top-down

De eerste versie uit 1814 van onze huidige grondwet mist de klinkende taal van een vrij volk en haar verzetsgeschiedenis. Na de Franse bezetting kreeg een Oranjevorst veel macht. Thorbecke’s grondwet van 1848 leidde tot onze parlementaire democratie en rechtsstaat, maar was volgens Bessems een aanpassing van een ‘top-down’ besturingssysteem. En de democratisering? ‘In 1917 voerde de politiek het algemeen kiesrecht voor mannen in. En twee jaar later kregen ook vrouwen het actief kiesrecht. Beide wijzigingen kwamen in 1922 in de herziene Nederlandse grondwet te staan’, schrijft Historiek.

Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht stelt dat onze staatsinrichting wantrouwen ‘ademt’ tegen het volk. ‘Welke moderne democratie kent zoveel ongekozen oppassers als de Nederlandse?’ Denk hierbij aan benoemde burgemeesters en benoemde commissarissen van de Koning die lokale volksvertegenwoordigingen ‘bewaken’. De direct verkozen Tweede Kamer ‘wordt in balans gehouden’ door een indirect verkozen Eerste Kamer. De belangrijkste polderinstituten bestaan uit gekozen mensen met een vaak kleine achterban of zijn benoemd door de regering. Onze grondwet leidt een kwijnend bestaan. Bessems schrijft dit vooral toe aan het weinige gebruik ervan, de meesten van ons mogen de wet zelfs niet gebruiken.

Artikel 120 van de grondwet verbiedt rechters te beoordelen of wetten in strijd zijn met de grondwet. Alleen de wetgever zelf kan ingrijpen als hij tot het inzicht is gekomen dat zijn eerdere beslissing in de praktijk onjuist is gebleken. Wanneer de Raad van State de regering adviseert over een wetsvoorstel, geeft deze als het voorstel strijdig is met de grondwet dit als ‘preventieve toetsing’, maar dit oordeel is niet bindend.

Internationale verdragen

In vele andere landen stapt een burger naar een constitutioneel hof of naar een gewone rechter voor een oordeel. Grondrechten zijn er immers om de burger te beschermen tegen een overheid die over de schreef gaat. Thorbecke, de door hem geleide commissie en de toenmalige regering, waren van mening dat volksvertegenwoordigers het laatste woord moesten hebben. ‘Maar het is vermoedelijk juister om te zeggen dat ze de burgerrechten noodzakelijk achten voor het ordentelijk bestuur van de samenleving, waarbij veel meer werd gedacht vanuit de bestuurders dan de samenleving.’ We leggen ons lot voor het grootste deel in de handen van gekozen politici. Omdat ons land een sterke liberaal-democratische cultuur heeft, zal het allemaal wel loslopen, Bessems bladzijde 19. De Staatscommissie-Remkes van 2018 is echter niet de enige en de laatste die toetsing aan de Grondwet oppert.

Er bestaan waarborgen tegen ongrondwettelijk handelen. Dit danken we vooral aan internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Nederlandse rechters mogen, moeten zelfs aan deze verdragen toetsen. Ze overlappen grotendeels met onze grondrechten. Zoals Remkes echter óók vaststelde, gaat de bescherming die de grondwet biedt ‘uitdrukkelijk verder dan de vergelijkbare bepalingen van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens’, dat slechts ‘minimumnormen’ vaststelt en ‘verdergaande bescherming uitdrukkelijk toestaat.’ De Europese jurisprudentie staat open voor interpretatie en daarom is het nog maar de vraag wat Nederlandse bestuursrechters doen bij een conflict met de overheid. De titel van het eerste hoofdstuk van Bessems boek De grondwet beschermt ons uitstekend tegen de betere bescherming van onze grondrechten doet geheimzinnig aan, maar is nu wat duidelijker.

Kamerleden, wetgevingsjuristen en ambtenaren op ministeries horen in theorie de grondwet erbij te pakken als ze wetten maken, maar de auteur signaleert dat dit steeds minder gebeurt. Zij kijken naar internationale verdragen om bij de rechter niet tegen de lamp te lopen. ‘Alles wat net aan de minimumeisen voldoet, kan ermee door.’

Spelbederf

Het boek Vrienden tegen wil en dank van Wilma Borgman en Max van Wezel behandelt de geschiedenis van het kabinet Rutte II (2012-2017). Voermans was erbij toen Rutte op 16 mei 2017 het boek kreeg uitgereikt. In zijn aanbiedingspraatje sprak hij over hoe polderen de ernstige crisis oploste waarin ons land verkeerde. Het kabinet zou het zo weer doen. ‘Ik weet niet of dat nou mooi is, of lelijk. Ik vind dat niet zo relevant. En misschien is het ook wel, zeggen sommigen constitutioneel spelbederf, ja kan wel zijn, maar het land moet ook bestuurd worden […].’

Natuurlijk moet het land worden bestuurd, maar niet om het even met wie, hoe en tegen welke prijs. Voermans onderzoekt onze bestuurspraktijk in zijn boek Het land moet bestuurd worden.

De slimme retoriek in Ruttes praatje was dat de crisis moest worden opgelost op één manier: polderen. ‘Die slimme retoriek verhult ook dat als je grote stelselwijzigingen uit onderhandelt met belangengroepen, koepels en maatschappelijke organisaties en die als – zowat in beton gegoten – uitkomst voorlegt aan de wel gekozen volksvertegenwoordigers, die laatsten niet heel veel meer kunnen doen dan tekenen bij het kruisje’, Voermans bladzijde 17. De Raad van State maakte zich al in 2013 zorgen over polderakkoorden: ‘Het roept het beeld op van regeren bij akkoord. […] De inzet op akkoorden betekent immers dat wat nodig wordt geacht, vertrekpunt is voor onderhandelingen en niet de uitkomst.’ Een stap terug is bijna uitgesloten.’

Op papier is ons land onbestuurbaar. Ons politiek landschap is versplinterd. Die fragmentatie bestaat al sinds de 16^de eeuw en waarschijnlijk al daarvoor, aldus Voermans. We zijn sinds eeuwen een land van minderheden. Verbazingwekkender is de manier waarop de boel bij elkaar wordt gehouden. ‘De wonderdrank heet: polderen.’

Regentenmentaliteit

De schaduwkant van de poldercultuur is de regentenmentaliteit. De auteur citeert voormalig hoogleraar Hans Daalder. ‘Onder de doorwerking van een ‘regentenmentaliteit’ versta ik het nog altijd in het gedrag en in de gedachten van vele Nederlandse bestuurders aanwijsbare gevoelen dat gezag zichzelf legitimeert. Dit impliceert tot op zekere hoogte een ontkenning van de noodzaak tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid en het nut van politieke controversen.’ De wortels gaan terug tot de middeleeuwse bestuurscultuur van de Noordelijke Nederlanden. Omdat algemeen belang gepolderd belang is ‘hebben we hier een overlegcultuur, geen debatcultuur,’ Voermans bladzijde 56.

Onze polder lijkt een lichtpunt van democratie. ‘Bij de classe politique [bestaat] vanouds een huiver voor democratie als eenvoudige doorzetting van de ‘volkswil’ en weerzin tegen toevallig helft-plus-één-gelijk.’ Dat kan ermee te maken hebben dat de meerderheden van nu de minderheden van morgen zijn. Naast burgemeesters als bewakers van lokale volksvertegenwoordiger zijn er zelfstandige bestuursorganen die belangrijke overheidstaken uitvoeren. Voorbeelden zijn het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZA). Alle gespecialiseerde organisaties met professionele bestuurders die overheidsdiensten leveren, ‘die maar moeilijk politiek verantwoordelijk te houden zijn voor de wijze van bedrijfsvoering.’ De afgelopen decennia nam het aantal uitvoeringsorganen toe. ‘Dit past goed in een democratische traditie die het volk niet als bestuurder ziet, maar eerder als object van zorg van het bestuur.’

Bestuurders dreigen ‘losgezongen’ raken van het systeem dat ze dienen en worden een waarde in zichzelf. Eigen aan bestuurders en leiders toen en nu zijn vooroordelen, perceptievertekeningen en karakterfouten, die gevaarlijk waren en blijven en grote gevolgen kunnen hebben. De enige manier om je hiertegen te wapenen zijn constitutionele correcties: tegenmacht. Denk aan machtsverdeling waarbij onderdelen en functies elkaar in balans houden, leiderschapsroulatie (verkiezingen), binding aan rechtsregels en tradities, toetsing (zoals rechters), participatie- en uitingsrechten aan individuen (kiesrecht, vergaderrecht en degelijke), de plicht tot informatiedeling en verantwoordingsplicht. Het is de kwaliteit van deze correcties die bepalen of een land goed wordt bestuurd. Veel meer dan de kwaliteit van de leider of bestuurder, Voermans bladzijde 143. Deze correcties eroderen echter in rap tempo.

Zuurstof voor de Kamer

Twee oerkrachten werken de laatste anderhalve eeuw in de Nederlandse politieke cultuur tegen elkaar in, signaleert de hoogleraar. Het is de ruimte die het bestuur voor zichzelf opeist om in vertrouwelijkheid te polderen aan de ene kant en aan de andere kant de informatiebehoefte van het parlement om te controleren en mee te beslissen. Hierbij trekt het bestuur trekt meestal aan het langste eind omdat ‘het zelf producent en beheerder van de informatie is.’ Bij de beleidsvorming en -uitvoering staan het parlement en andere vertegenwoordigingen op mijlen afstand.

De relatieve verzwakking van het parlement is geen typisch Nederlands verschijnsel. In de hele westerse wereld worden bestuurders belangrijker. De positie van de minister-president, ooit weinig meer dan de voorzitter van de ministerraad, is steeds prominenter geworden. Dit onder andere door zijn rol als regeringsleider op het internationaal toneel.

Informatie is in de woorden van Voermans ‘de zuurstof voor de Kamer’. Steeds vaker ziet hij dat de regering de verplichting om informatie te verstrekken aan haar laars lapt. Alleen al op grond van een telling op mediaverslagen komt hij tot meer dan veertig keer dat tijdens de kabinetten-Rutte de Kamer onvolledig, onjuist of niet inlichtten. Dit geldt als een ‘politieke doodzonde’, maar men komt er meestal met een ‘sorry’ mee weg. Vaak wordt hiertegen ingebracht dat de Tweede Kamer te veel op relletjes is gericht en bezig is met incidentenpolitiek. Deels terecht, maar het de Tweede Kamer heeft veel last van dit frame. Het rare is dat het verwijt gelijkelijk over iedereen wordt verdeeld, maar de een misdraagt zich meer dan de ander. ‘Er zijn Kamerleden die elke dag op de nieuwsfeitjes duiken en Kamerleden die consciëntieus aan wetgeving werken’, Bessems bladzijde 33.

Voermans besteedt in zijn boek veel aandacht aan het probleem van de informatieverstrekking en de feiten en overzichten die hij presenteert zijn helder. Zijn kritiek op de manier waarop bestuursorganisaties omgaan met de Wet openbaarheid van bestuur is scherp. Zij uiten zich met ‘grommen en grauwen over de behandeling van Wob-verzoeken’. Ze leggen de schuld hiervan ‘doodleuk’ bij de burger.’

De verhouding tussen regering en Kamer is uit het lood geslagen, vinden Bessems en Voermans. Bij het herstel ervan hoort volgens de laatste naast een betere informatievoorziening, meer materiële ondersteuning voor Kamerleden en een eind aan gedetailleerde regeerakkoorden. ‘Laat de mensen, de Nederlandse samenleving even meekijken en meedenken. Vind daar een vorm voor. Alleen als jij de overheid vertrouwt zul ook willen naleven wat die overheid beslist.’

Wisselgeld

Bessems blijft met de gebrekkige Grondwet in zijn maag zitten. Het gaat lang niet altijd goed. Bijvoorbeeld tijdens de verkiezingscampagne en formatie eind 2023 toen Geert Wildersgrondrechten terugbracht tot wisselgeld in onderhandelingen. VVD, NSC en BBB, veel media en veel burgers vonden dit blijkbaar aanvaardbaar.

Als lichtpuntje wees Voermans Bessems erop dat Nederlanders de Grondwet niet kennen, maar wel heel belangrijk vinden. Individuele vrijheidsrechten vinden zij het belangrijkst, collectieve vrijheden het minst. Ook hebben zij het idee dat regering en parlement zich in het algemeen goed aan de Grondwet houden. Soms lijkt het alsof veel Nederlanders grondrechten vooral voor zichzelf claimen. Kustaw Bessems schrijft als laatste zin van het eerste hoofdstuk op bladzijde 37 van zijn boek: ‘We zijn, denk ik, constitutioneel niet zo goed opgevoed. Nog op het onzindelijke af.’

Opmerking

Wim Voermans boek Het land moet bestuurd worden bevat naast noten en literatuur interessante overzichten, die zijn betoog schragen. Figuur 5, bladzijde 155 en 156, toont het aantal buitenparlementaire akkoorden kabinetten Rutte I-III (2010-2020). Dit zijn er elf. Hieronder het Pensioenakkoord I (2011) en II (2019, 2020), het Sociaal Akkoord (2013), het Zorgakkoord (2013), en het Nationaal Onderwijsakkoord (2013). Figuur 6, bladzijde172,  geeft het aantal Tweede Kamervragen weer 1995-2019. Figuur 7, bladzijde 177, toont het aantal informatie-incidenten 2001-2020. Figuur 8 toont de ontwikkeling van Wob-verzoeken ministeries 2014-2018. Bijlage 1, Voermans bladzijde 259 tot en met 266 bevat 69 gevallen van informatie-incidenten waarin de Tweede Kamer, niet, niet volledig of onjuist werd geïnformeerd.