De burgers van ons land zijn al eeuwenlang eigenaar van de lokale democratie. Samen vormden ze het centrale bestuur en de adel kreeg er nooit echt vat op. Nu staat de lokale democratie onder druk. Dit korte artikel geeft een indruk van het boek Gemeente in de genen van Wim Voermans en Geerten Waling.
De wortels van het huidige Nederland liggen in de 13de eeuw. Na 1200 ontstonden er nederzettingen in de drooggelegde landbouwgebieden. De bescherming tegen het water verbond de vertegenwoordigers van dorpen, steden en lokale edelen als gelijken. De auteurs noemen dit een ‘egalitair bestuur met aandeelhouderschap van de belanghebbenden. Inderdaad: een vroege vorm van democratisch bestuur.’
Verzet
De Nederlandse overheid en de egalitaire cultuur groeiden van ‘onderop’. De onderlinge wisselwerking tussen de verschillende groepen werd de norm. Bij de uitoefening van het centraal bestuur ging men ervan vanuit dat lokale verworvenheden als recht of privilege werden gerespecteerd. De Habsburgse Filips II wilde bestuurlijke vernieuwing en botste met de eigenzinnige Nederlanders.
In de Acte van Verlatinghe (1581) verklaarden de Verenigde Provincies zich onafhankelijk van Filips II en gingen samen verder als een statenbond: de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Volgens Voermans en Waling was de Opstand géén eensgezinde nationale verheffing, maar vooral een gelegenheidsverzet tegen centralisatie.
Het besturen van de Republiek verliep stroperig, waarbij ‘polderen’ vanaf het begin een onwrikbaar principe was. In de provinciale Statenvergadering en bij de landelijke Staten-Generaal kwamen de afgevaardigden met een uitgebreide ‘boodschappenlijst’ (mandaat) van hun achterban. Om tot een besluit te komen werd het resultaat van het overleg voorgelegd aan de achterban (ruggespraak). Het heen-en-weer-gereis kostte veel tijd en geld, maar ondertussen kwamen ‘al die Nederlanders met hun diverse achtergronden elkaar onderweg tegen.’ De schaduwkant van de poldercultuur was echter de ‘regentenmentaliteit’.
Halverwege de 18de eeuw was de militaire leider, de stadhouder erin geslaagd om een bijna koninklijk aanzien te verkrijgen en de macht naar zich toe te trekken. Hij gedroeg zich als een koning, in plaats van als de dienaar van de Republiek. Dit wekte weerstand, maar leidde ook tot nieuwe politieke ideeën. In de 17de eeuw had de Republiek nog een relatief moderne staatsvorm met een tamelijk grote vrijheid van drukpers, meningsuiting en religie. ‘Een inspiratiebron voor verlichte denkers en een opstap voor nieuwe, radicale politieke ideeën.’ Wat ontbrak waren een grondwet of andere instituties die de rechten van burgers konden beschermen en de spelregels voor de verschillende staatsmachten vastlegden. In de vermolmde en snel verarmende Republiek groeide de ongelijkheid en nam de invloed van groepen burgers op de macht af. De auteurs concluderen: ‘Dat bestuur, de politiek, raakte in toenemende mate de burgers, de inwoners-aandeelhouders kwijt.’
Willem I
In 1795 vielen Franse troepen en patriotten die naar Frankrijk waren gevlucht Nederland binnen. De Bataafse Republiek werd opgericht en stadhouder Willem V vluchtte. De eerste Nederlandse grondwet, de Staatsregeling van 1798, was staatkundig de belangrijkste verandering sinds de Nederlandse Opstand, stellen de auteurs. Enkele jaren hierna werd de Bataafse Republiek echter opgeheven en zij werd opgevolgd door het Koninkrijk Holland. Ten slotte werd ons land een Frans wingewest.
In 1813 werd Willem I koning, hij was de zoon van de laatste stadhouder. De basis van zijn koningschap was gelegd door Napoleon en hij gebruikte de nagelaten Franse bestuurlijke infrastructuur. Er volgde na de overname een periode van ‘vergeven en vergeten’. Ook hadden 18 van zijn 39 ministers in de periode 1814-1830 functies bekleed tijdens het keizerrijk. De koning ontwikkelde zich tot een autoritaire vorst, omdat hij zich gedwarsboomd voelde door de Staten-Generaal. Er was een grondwetswijziging nodig vanwege de Belgische afscheiding en tegelijkertijd werd de (politieke en juridische) ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd (1840). Dit ging Willem I te ver en hij trad af. Zijn zoon Willem II volgde hem op. Deze stemde met overtuiging in met de grondwetsherziening van 1848, maar was eerlijk gezegd hiertoe ook gedwongen door omwentelingen elders in Europa.
Huis van Thorbecke
Johan Rudolph Thorbecke legde met een nieuwe Grondwet en met een nieuwe Gemeente- en Provinciewet het fundament voor onze parlementaire democratie. In 1825 werd hij benoemd tot hoogleraar aan de Universiteit van Gent en bestudeerde er de economische ontwikkelingen. Als gevolg van de Belgische Opstand in 1830 ontvluchtte hij de stad. Een jaar later werd hij hoogleraar in Leiden. Met de industriële revolutie ontstond een nieuwe werkelijkheid die vroeg om een andere overheidsrol dan in de handelseconomie van vroeger. Er waren veranderingen nodig van de verhouding tussen overheid, burgers en markt. De overheid is echter niet almachtig, maar heeft wel middelen om te sturen. Door burgers en andere belanghebbenden te betrekken bij het beleid kon de overheid en overheidsorganisaties ook bijdragen aan het draagvlak voor haar ingrijpen.
Thorbecke en de zijnen moesten centraliseren en uniformeren om het land economisch tot bloei te brengen. Door de waarden van zelfbeschikking en lokaal bestuur te verpakken in een nieuwe structuur, voerden ze bestuurlijke uniformering door en verbonden ze oud en nieuw. De eigenaren van ons land voegden zich in de nieuwe indeling. ‘Waarschijnlijk ook omdat het ook hier weer een conservatieve revolutie was – het werd in ieder geval wel zo verkocht.’
Het ‘Huis van Thorbecke’ verdeelt de overheid in drie bestuurskringen, elk met hun eigen bestuursdomein: de gemeenten, de provincies en het Rijk. De opzet is dat hun taken en bevoegdheden op elkaar zijn afgestemd. Het gaat erom het lokaal bestuur zo dicht mogelijk bij de bestuurden te brengen. Het centraal bestuur staat op afstand en heeft alleen taken en bemoeienis met het lokale bestuur waar nodig.
De gemeente
De Gemeentewet schrijft: ‘De raad vertegenwoordigt de gehele bevolking van de gemeente.’ De wet bepaalt volgens de omvang van de gemeente hoeveel leden de raad mag hebben en hoe hoog hun vergoeding is. Eens per vier jaar is er een gemeenteraadsverkiezing. De raad is het parlement van de gemeente, voorgezeten door een door de Kroon benoemde burgemeester. De raad bepaalt de koers. Het college van burgemeester en wethouders voert uit en de raad controleert. De handhaving van de openbare orde valt onder de burgemeester. De raad heeft het politieke primaat en het laatste woord, maar de praktijk is weerbarstiger.
Enkele cijfers: 2014 bleek dat de raadsleden gemiddeld 15,9 uur per week besteden aan het raadswerk. Voor de grote steden was dit 27 uur. In 2014 was 28,3 procent vrouw, in de vier grote steden 38,3 procent. De gemiddelde leeftijd was 51 jaar in de periode 1998-2014. In 2016 waren er zo’n 8900 raadsleden, bijna 1500 minder dan in 1998. Dit komt met name door het grote aantal gemeentelijke herindelingen.
De ‘verlandelijking’ van de gemeentepolitiek leidde tot de opkomst van de lokale partijen. Eind jaren 1990 bliezen de ‘Leefbaar’-partijen de lokale partij nieuw leven in. De oudste lokale partij Gemeentebelangen Opmeer dateert echter al van 1913. De auteurs zien niet alleen politieke en culturele vijandigheid tussen landelijke en lokale partijen, maar bovendien lijkt de kloof tussen de (Rand)stad en platteland weer teruggekeerd.
Binnenlands Bestuur meldt dat in de raadsperiode van 2022 raadsleden drie keer vaker zijn bedreigd dan in de periode ervoor. In 2015 was dit nog 5 procent ‘terwijl het nu om 15 procent van de raadsleden gaat, wat neerkomt op landelijk ongeveer 1200 raadsleden.’ Vrouwelijke raadsleden werden vaker geïntimideerd en bedreigd. Bedreigingen kwamen ook vanuit het gemeentebestuur zelf.
Gemeentefusies
Ons land telde in 1850 3,1 miljoen inwoners, elf provincies en 1209 gemeenten. In januari 2018 waren dit 17,2 inwoners verdeeld over twaalf provincies en 380 gemeenten. Gemeentefusies zijn een verschijnsel van de afgelopen tientallen jaren. Grotere gemeenten zouden beter voor hun burgers kunnen zorgen, maar de voordelen van de fusies worden schromelijk overschat, blijkt uit buitenlands en Nederlands onderzoek. ‘Waarom doen we het dan toch? Inwoners willen het niet, het levert niets op. Het is een soort dogma geworden, een geloof.’
Voor de positie van de gemeenteraad bestaat het grote risico van een fusie dat de nieuwe raad daadkracht, samenhang en overzicht verliest, maar ook zichtbaarheid, herkenbaarheid en gezag onder de burgers. Een concrete aanwijzing voor dit afnemend vertrouwen is de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen. Dit met name omdat in kleinere gemeenten de opkomst hoger is dan in de grote gemeenten. De auteurs concluderen dat veel burgers door onbegrijpelijke en van bovenaf doorgedrukte herindelingen het vertrouwen verliezen in de politiek en zich afkeren van de democratie. ‘Ze worden daarmee eigenaar af’, bladzijde 223.
Ten slotte
Dat Nederland functioneert komt door de balans van het Nederland vóór en het Nederland vàn. Die balans wordt gezocht, betwist en besproken in de gemeenteraad en hier begint en eindigt in zekere zin Nederland. De gemeente vàn ligt onder vuur en wordt bedreigd, signaleren de auteurs in hun goed doorwrochte boek. Dit komt door de kloof tussen bestuurders en politici, door de enorme, uit de hand gelopen schaalvergroting en door het overmatige accent van de gemeente als bedrijf. Hierdoor is de gemeente verworden tot een ‘FEBO-muur voor overheidsdiensten, gerund door hoogopgeleide, professionele bedrijfsleiders, die zich in toenemende mate ergeren aan amateuristische pottenkijkers.’ Bovendien wordt lokale weerstand al snel gezien als ‘ondank, populisme en politieke spelletjes.’
Om het tij te keren roepen Wim Voermans en Geerten Waling op bladzijde 289 ten slotte met klem ‘op [het] proces van de gemeente als loutere beleidsmachine, die zelfbedieningsmachine van bestuurders, te stoppen en de gemeente terug te geven aan de burgers. Het is tijd voor de restauratie van de kurk waarop Nederland-gemeenteland al eeuwenlang drijft: de burgereigenaar.’
Geef een reactie